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某农业生态园未建立农产品生产记录案
五支队每月一案(八月)
发布时间:2020-08-11 10:54:01    作者:    来源:农产品质量安全执法案例评析与实务指导    点击:5804

基本案情

2017年4月25日,某市农业行政执法支队发现某区某生态园存在未按规定建立和保存生产记录以及不按规定使用农业投入品等违法行为,于是对该生态园下达了责令整改通知书,并向该区农业行政执法大队发出《关于查处违法行为的通知》,要求该区农业行政执法大队按相关法律规定对上述违法行为进行立案查处。经核实,该生态园在市执法支队下达了责令改正通知书之后,逾期未改正。5月20日,该区农业局发出《农业局行政处罚决定书》,认定当事人的行为构成未建立农产品生产记录,违反了《农产品质量安全法》第二十四条第一款和第二款的规定,依据《农产品质量安全法》第四十七条并参照《大连市农委农产品质量安全管理行政处罚自由裁量权指导标准》之规定,作出罚款人民币1000元的行政处罚。

律师点评

一、未建立生产记录行为的法律适用

本案是未建立农产品生产记录类案件,一般情况下,此类违法事实较清楚,且实施行政处罚相对简单。《农产品质量安全法》第四十七条规定,农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的,或者仿造农产品生产记录的,责令限期改正;逾期不改正的,可以处二千元以下的罚款。该条适用的主体是农产品生产企业、农民专业合作社两类主体,但是在案件卷宗及处罚决定书里,只有违法主体的名称,即某某生态园,单从名称上并不能确认其性质。行政处罚书将当事人某某生态园的负责人冠以投资人头衔,投资人与法定代表人并非同一概念,显然这么写不符合行政处罚的文书规范性要求。而在实际执法中,如果该生态园并非企业或合作社性质,将直接关系到是否可以对其实施行政处罚。

同时,依据四十七条规定,在对主体实施罚款的行政处罚前,还应对当事人实施责令限期改正,只有逾期未改正,才处以罚款的行政处罚。因此作为行政处罚前置程序的责令改正,在案件办理中并非可有可无。其实施的主要目的不以处罚为目的,而是为了停止和纠正违法行为,以恢复原状,具有事后救济性。因此,行政执法中应充分体现“处罚与教育相结合的原则”,对一些自我整改有困难的行政相对人提供支持和服务,使之尽快完成整改。实际操作中,为了区别于行政处罚,有必要在对违法当事人单独制作下达责令改正文书,下达的整改意见应该明确整改的具体问题,有必要的话,还要提出整改措施和建议。

二、农药管理条例与《农产品质量安全法》对生产记录的规定区别及适用

农产品生产记录制度是一项重要制度,除《农产品质量安全法》外,新修订的《农药管理条例》第三十六条也有相应的规定,要求农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等应当建立农药使用记录,如实记录使用农药的时间、地点、对象以及农药名称、用量、生产企业等。违反该项规定的,依据第六十一条作出处罚:农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作杜等不执行农药使用记录制度的,由县级人民政府农业主管部门责令改正;拒不改正或者情节严重的,处2000元以上2万元以下罚款。

首先,与《农产品质量安全法》不同的是,《农药管理条例》用的“农药使用记录”一词,记录内容包括使用农药的时间、地点、对象以及农药名称、用量、生产企业等;而《农产品质量安全法》则是“农产品生产记录”,并规定生产记录的内容包含有使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期,因此我们可以理解为,农产品生产记录包含了农药使用记录;其次,《农药管理条例》中,对使用记录的主体要求较《农产品质量安全法》多了食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织两大类;再次,《农药管理条例》的处罚力度为2000至2万元,而《农产品质量安全法》只设置了2000元以下的罚款。那么问题是,我们应如何选择适用法律?如果适用《农药管理条例》,是否是对相对人责任的加重?由此是否会引发之相对人以适用法律错误而提起行政复议或行政诉论?从法理上看,《立法法》规定了法律适用的三个原则,即上位法优于下位法、特别法优于一般法,后法优于先法,后两个原则的前提是无论是特别法还是一般法,后法还是先法,均需要为同一法律位阶的法律,也就是说同样的立法机关制定的。而《农产品质量安全法》与《农药管理条例》显然并非一个的法律位阶的法律法规,前者由全国人大制定,后者由国务院制定颁布。因此,原则上只能基于上位法优于下位法原则,适用《农产品质量安全法》。但是《立法法》也同时规定,对于此种情形,可以由全国人大常委会决定法律的适用。实际操作过程中,也有人认为根据《农产品质量安全法》第四十六条之规定,使用农业投人品违反法律、行政法规和国务院农业行政主管部门的规定的,依照有关法律、行政法规的规定处罚。由此可以转至适用《农药管理条例》。笔者认为,该条所指的法律行政法规,当然既包括《农药管理条例》,也包括《农产品质量安全法》。本案违法行为既违反《农产品质量安全法》,也违反了《农药管理条例》,只有在《农产品质量安全法》没有规定的情况下,才可优先适用《农药管理条例》。因此,从行政被诉风险的角度看,在《农产品质量安全法》未修订前,仍以优先适用《农产品质量安全法》为最佳选择。

本案例来源于《农产品质量安全执法案例评析与实务指导》

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